市場監(jiān)管總局專業(yè)人士權威解讀打擊傳銷相關政策及釋疑

加強協(xié)作提升效能。打擊傳銷工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，必須加強部門協(xié)作和區(qū)域執(zhí)法協(xié)作，有效統(tǒng)籌執(zhí)法力量，形成打擊傳銷合力。

網(wǎng)絡傳銷監(jiān)測工作起步與發(fā)展

2011年起，總局開始加強網(wǎng)絡傳銷監(jiān)測工作，先后在福建省泉州市工商局、重慶市工商局嘗試開展網(wǎng)絡傳銷監(jiān)測工作。2016年6月，總局下發(fā)《關于進一步做好查處網(wǎng)絡傳銷工作的通知》（工商競爭字〔2016〕115號），正式確定重慶市工商局、福建省泉州市工商局為總局網(wǎng)絡傳銷監(jiān)測試點單位，并明確了監(jiān)測點單位任務分工。發(fā)展至今，這兩個監(jiān)測點已經(jīng)成為全系統(tǒng)監(jiān)測查處網(wǎng)絡傳銷行為的中堅力量。

2017年8月，全國工商和市場監(jiān)管部門創(chuàng)建無傳銷城市經(jīng)驗交流會暨加強打擊傳銷工作會議（以下簡稱六盤水會議）之后，總局在深圳建立了網(wǎng)絡傳銷監(jiān)測治理基地，主要負責監(jiān)測全網(wǎng)涉?zhèn)餍畔?，與騰訊公司對接，進一步深化“無傳銷網(wǎng)絡平臺”建設工作，協(xié)助做好涉及微信平臺的案件的取證、調(diào)證工作。

打擊網(wǎng)絡傳銷“四步工作法”


2017年12月29日，張茅局長在全國工商和市場監(jiān)管工作會議上部署全面做好2018年各項工作時指出，嚴厲打擊各種形式的傳銷行為，適時開展對重點地區(qū)、重點領域的專項整治，全面落實線上監(jiān)測、線下實證、多措處置、穩(wěn)妥善后的“四步工作法”，廣泛開展無傳銷社區(qū)和無傳銷網(wǎng)絡平臺創(chuàng)建工作，不斷完善部門間信息共享、協(xié)作查處工作機制。
　　
“四步工作法”是在分析研究傳銷發(fā)展演變規(guī)律、特點、要素基礎上的具有針對性的探索，是對近年來全系統(tǒng)開展監(jiān)測查處網(wǎng)絡傳銷工作經(jīng)驗的總結提煉，是今后一段時期內(nèi)打擊整治網(wǎng)絡傳銷工作的重要行動指引?！　?br style="margin:0px;padding:0px;word-wrap:break-word;" />
針對網(wǎng)絡傳銷活動的四個階段，即策劃宣傳期、擴展蔓延期、投機回報期、資金斷裂期，六盤水會議提出建立完善三項工作制度。其中第二項制度就是在工商和市場監(jiān)管部門內(nèi)部建立完善線上監(jiān)測、線下實證、快速反應的傳銷處置制度，運用大數(shù)據(jù)技術發(fā)現(xiàn)、推送涉?zhèn)骶€索和信息，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術在信息收集、智能分析、深度挖掘、風險預警、案源移送等方面的優(yōu)勢作用，及時掌握全國網(wǎng)絡傳銷態(tài)勢和重大案件情況，進一步提高網(wǎng)絡傳銷的監(jiān)測預警能力。該制度可以看作是“四步工作法”的雛形。
　　
六盤水會議后，總局對重慶監(jiān)測點發(fā)現(xiàn)的1000余個涉嫌網(wǎng)絡傳銷線索進行了分析研判，并與相關司局會商，通過采取限制措施防止傳銷行為蔓延擴散。這可以看作是“線上監(jiān)測、線下實證、多措處置”的具體應用。到2017年底，以線上監(jiān)測、線下實證、多措處置、穩(wěn)妥善后為內(nèi)容的“四步工作法”在全國工商和市場監(jiān)管工作會議上正式提出。2018年4月，“四步工作法”正式寫入《國家市場監(jiān)督管理總局關于進一步加強打擊傳銷工作的意見》（國市監(jiān)競爭〔2018〕7號）?！?br style="margin:0px;padding:0px;word-wrap:break-word;" />
線上監(jiān)測，是指運用互聯(lián)網(wǎng)技術監(jiān)測發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡傳銷案源線索。重慶、浙江、泉州、深圳等總局網(wǎng)絡傳銷監(jiān)測點單位不斷豐富數(shù)據(jù)歸集渠道，完善監(jiān)測模型，完善風險指數(shù)，監(jiān)測發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡涉?zhèn)餍袨榧靶畔?，準確研判；各級市場監(jiān)管部門不斷完善傳銷監(jiān)測預警平臺，依托系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)監(jiān)、互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測等系統(tǒng)，嵌入網(wǎng)絡傳銷監(jiān)測功能模塊，借助互聯(lián)網(wǎng)公司技術優(yōu)勢，增強網(wǎng)絡傳銷監(jiān)測發(fā)現(xiàn)能力?！?br style="margin:0px;padding:0px;word-wrap:break-word;" />
線下實證，是指案源線索及監(jiān)測成果的查證和運用。各級市場監(jiān)管部門接到總局網(wǎng)絡傳銷監(jiān)測點單位轉辦、外省市移送的案源線索后，建立臺賬，迅速開展線下實證工作，并及時向總局競爭執(zhí)法局匯報實證結果。線下實證的主要方法有：一是與公安、金融等部門進行信息比對；二是與銀監(jiān)部門合作，查詢對公賬戶及參與人員賬戶，分析資金交易流水；三是與12315投訴舉報信息、政府公開信息、市場監(jiān)管部門日常監(jiān)管檔案信息等進行比對實證；四是收集分公司、關聯(lián)公司注冊登記情況；五是進行實地檢查，實施現(xiàn)場查證等。
　　
多措處置，是指根據(jù)線下實證結果，區(qū)分情形分類進行處置。2017年2月5日，總局競爭執(zhí)法局下發(fā)《關于做好477個涉嫌傳銷市場主體調(diào)查處置工作的通知》，明確了關于涉?zhèn)魇袌鲋黧w的分類處置意見，對“多措處置”進行了進一步細化。具體如下：　

根據(jù)各涉事市場主體違法情節(jié)輕重和社會危害程度，區(qū)分情形分類處置，視情況及時提請本地黨委、政府牽頭處置。對涉事市場主體的相關行政處罰信息,要及時通過全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進行公示，向社會提示風險。對尚未實施傳銷行為或違法情節(jié)和社會危害程度較輕的，屬地市場監(jiān)管部門要靈活運用提醒、約談、告誡、行政查處等多種干預和處置措施，綜合運用企業(yè)登記注冊、商標注冊、廣告監(jiān)管等圍欄手段，努力消滅傳銷苗頭隱患，防止勢頭蔓延。同時，要根據(jù)具體情況，及時向社會發(fā)布風險預警提示。對市場中的新業(yè)態(tài)、新模式加強跟蹤研判，要秉持“包容審慎”的監(jiān)管理念，慎重定性，在做好防范風險的同時，引導推動其規(guī)范、健康發(fā)展。對違法情節(jié)和社會危害程度較大，但未達到刑事追訴標準的，要加強行政查處。通過立案查處和及時曝光傳銷案件，依法嚴懲傳銷組織者和骨干分子，實現(xiàn)對傳銷分子的有效震懾和對社會公眾的宣傳警示。對違法情節(jié)和社會危害程度嚴重，達到刑事追訴標準或涉嫌刑事犯罪的，要及時果斷移交公安部門，協(xié)同打擊。屬地市場監(jiān)管部門要及時將監(jiān)測、調(diào)查情況移交、通報公安、處非辦等單位。加強與公安和處非辦的溝通協(xié)作，配合公安機關做好打擊查處、教育遣返、維穩(wěn)等后續(xù)處置工作?！?br style="margin:0px;padding:0px;word-wrap:break-word;" />
對其中暫未發(fā)現(xiàn)在當?shù)赜薪?jīng)營活動（主要是不在注冊地經(jīng)營、無法聯(lián)系到公司人員等）的相關涉事市場主體，屬地市場監(jiān)管部門要保持高度關注，繼續(xù)開展線上線下調(diào)查取證工作，深挖證據(jù)、線索。
　　
對其中暫未發(fā)現(xiàn)涉?zhèn)髯C據(jù)或線索的相關商事主體，屬地市場監(jiān)管部門要將其納入重點關注名單，定期進行復查。有其他違法違規(guī)行為的，依法依規(guī)查處。對未發(fā)現(xiàn)涉?zhèn)餍袨樽C據(jù)的主體應及時取消相關圍欄手段及限制措施。
　　
穩(wěn)妥善后，是指在查處傳銷案件過程中，特別是對公安機關采取刑事措施打擊的重大傳銷犯罪案件，各級市場監(jiān)管部門要積極配合公安機關做好教育遣返、維穩(wěn)等后續(xù)處置工作。加強輿情信息收集，密切關注涉穩(wěn)動態(tài)，突出屬地維穩(wěn)責任，在黨委政府領導下會同相關部門開展善后工作，嚴防出現(xiàn)大規(guī)模群體性事件。
　　
運用“四步工作法”的目的是，通過早發(fā)現(xiàn)、早預警、早處置，消滅傳銷存量，堵住傳銷增量。同時，避免因網(wǎng)絡傳銷蔓延引發(fā)大規(guī)模群體性事件，對國家政治安全和社會穩(wěn)定造成不良影響?！八牟焦ぷ鞣ā钡暮诵氖亲ピ绱蛐　?br style="margin:0px;padding:0px;word-wrap:break-word;" />
無傳銷網(wǎng)絡平臺創(chuàng)建
　

無傳銷網(wǎng)絡平臺創(chuàng)建是又一項打傳創(chuàng)新舉措。2017年7月，原國家工商總局發(fā)出《關于做好近期打擊網(wǎng)絡傳銷重要工作的緊急通知》（工商競爭字〔2017〕126號），要求壓實互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)責任，努力打造無傳銷網(wǎng)絡。針對4種類型的網(wǎng)站，明確了各級市場監(jiān)管部門應會同通信管理、網(wǎng)絡信息管理部門開展的工作。一是督促提供網(wǎng)絡信息內(nèi)容服務的網(wǎng)站，強化網(wǎng)站內(nèi)論壇、貼吧、博客、微博等版塊的管理，對網(wǎng)站上發(fā)布的相關信息進行主動嚴格的內(nèi)容審核，定期對網(wǎng)站內(nèi)涉嫌傳銷的信息進行清理移除，對發(fā)布者進行警告、公示、封號等必要的內(nèi)部處理，杜絕涉嫌傳銷信息出現(xiàn)。二是督促提供網(wǎng)絡搜索引擎服務的網(wǎng)站，加強對網(wǎng)站其它信息服務內(nèi)容如貼吧、百科、知道等的審核管理，對涉嫌傳銷網(wǎng)站、網(wǎng)頁的鏈接予以屏蔽或清除，嚴格排名審核機制，拒絕涉嫌傳銷網(wǎng)站的業(yè)務推廣，保證政府網(wǎng)站相關信息內(nèi)容的前位排名。三是督促提供網(wǎng)絡交易、網(wǎng)絡支付服務的網(wǎng)站，對執(zhí)法機關已經(jīng)定性的傳銷組織或個人利用交易平臺進行傳銷標的展示或宣傳的，予以清除并公示；對交易平臺商城或賣家從事傳銷標的展示或宣傳的，立即警示、保全證據(jù)并通報執(zhí)法機關；對已知或應知的傳銷活動不提供網(wǎng)上支付服務業(yè)務；發(fā)現(xiàn)涉嫌傳銷客戶及時通報執(zhí)法機關，并配合執(zhí)法機關對涉嫌傳銷行為的資金流進行追蹤調(diào)查。四是督促提供網(wǎng)絡通信服務的網(wǎng)站，加強警示明示功能，建立專門的網(wǎng)站用戶傳銷行為投訴窗口，加強內(nèi)部群組特別是視頻會議室的管理，在應知或明知涉嫌利用上述空間進行傳銷活動時，及時予以警示并關閉，保全證據(jù)并通報執(zhí)法機關；配合執(zhí)法機關對已定性的傳銷組織者所組織的涉嫌傳銷的群組進行清理，配合執(zhí)法機關針對特定傳銷案件的調(diào)查取證工作，履行法定的信息披露義務?！?br style="margin:0px;padding:0px;word-wrap:break-word;" />
六盤水會議再次提出，要深入推進無傳銷創(chuàng)建工作，努力構建無傳銷網(wǎng)絡。《國家市場監(jiān)督管理總局關于進一步加強打擊傳銷工作的意見》正式提出，各級工商和市場監(jiān)管部門都要持續(xù)開展“無傳銷網(wǎng)絡平臺”創(chuàng)建工作，作為探索應對網(wǎng)絡傳銷泛濫蔓延的一項重要舉措。通過對網(wǎng)絡傳銷傳播的重要載體——互聯(lián)網(wǎng)平臺實施積極引導和監(jiān)管，努力實現(xiàn)壓實互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)責任，減少網(wǎng)絡傳銷信息源，切斷網(wǎng)絡傳銷傳播擴散渠道，深度凈化網(wǎng)絡空間，營造風清氣正網(wǎng)絡環(huán)境的目標。
　　
“無傳銷網(wǎng)絡平臺”創(chuàng)建工作以深圳網(wǎng)絡傳銷監(jiān)測治理基地與騰訊微信平臺監(jiān)測合作為起點?？偩謨r格監(jiān)督檢查和反不正當競爭局及各網(wǎng)絡傳銷監(jiān)測點單位、監(jiān)測治理基地負責全國性有重大影響力的互聯(lián)網(wǎng)平臺，各省級市場監(jiān)管部門負責本轄區(qū)各類互聯(lián)網(wǎng)平臺，共同創(chuàng)建“無傳銷網(wǎng)絡平臺”。（市場監(jiān)管總局價格監(jiān)督檢查和反不正當競爭局（規(guī)范直銷與打擊傳銷辦公室）趙泉龍）


常見問題釋疑

1.如何準確理解和把握《禁止傳銷條例》第七條中傳銷三種形式？
　　
實踐中，一些同志對《禁止傳銷條例》第七條的規(guī)定存在認識誤區(qū)，“拉人頭”、收取“入門費”、“團隊計酬”這三個條件同時具備才能認定為傳銷，還是只要滿足其一就可以認定為傳銷？實際上，產(chǎn)生這樣的疑問是把傳銷的特征和傳銷行為的種類混淆了。《禁止傳銷條例》第七條明確的三種形式的傳銷都應當具備介紹加入、組成網(wǎng)絡和復式計酬三個特征，這也是傳銷行為和其他行為相區(qū)別的本質(zhì)所在。在查辦具體案件中，發(fā)現(xiàn)某一行為涉嫌傳銷后，并不一定要取得“人員鏈”和“金錢鏈”的全部證據(jù)才能認定構成傳銷。實踐中，如果掌握了傳銷組織的計酬制度，并且查出符合該制度的任意一條人員鏈和金錢鏈，就可以認定該組織屬于傳銷組織，其行為屬于傳銷行為，應依法予以懲處。從多年的打擊實踐看，“拉人頭”傳銷和“團隊計酬”傳銷都存在收入門費的現(xiàn)象，尤其是“拉人頭”傳銷，參加者交納入門費往往是必不可少的。之所以對收取入門費的行為進行單獨規(guī)定，一方面是因為在實踐中這種行為普遍存在于各種傳銷形式中，可以將其作為一個環(huán)節(jié)抽離出來，并作為一種相對獨立的違法行為進行打擊；另一方面是出于簡化證據(jù)的考量，因為“金錢鏈”的證據(jù)較難取得。簡言之，只要取得“人員鏈”的證據(jù)和有收取入門費行為的證據(jù)，即可認定為傳銷?！?br style="margin:0px;padding:0px;word-wrap:break-word;" />
2.公安機關查處傳銷犯罪案件是否以市場監(jiān)管部門行政查處或行政認定作為前提？

《國務院辦公廳對〈禁止傳銷條例〉中傳銷查處認定部門解釋的函》（國辦函〔2007〕65號）明確指出，2005年國務院公布了條例，確立了工商部門和公安機關共同查處傳銷行為的機制，并明確了工商部門和公安機關都有受理舉報和向社會公開發(fā)布警示的職責，同時明確了案件移送相關要求。依照條例規(guī)定，工商部門和公安機關在各自的職責范圍內(nèi)都應當對傳銷行為進行查處，并依照各自職責分別依法對傳銷行為予以認定。工商部門查處傳銷行為，對涉嫌犯罪的，應當依法移送公安機關立案偵查；公安機關立案偵查的涉嫌犯罪的傳銷案件，對經(jīng)偵查認定不構成犯罪的，應當依法移交工商部門查處?！?br style="margin:0px;padding:0px;word-wrap:break-word;" />
原國家工商總局和公安部聯(lián)合下發(fā)的《關于印發(fā)《工商行政管理機關和公安機關打擊傳銷執(zhí)法協(xié)作規(guī)定》的通知》（工商直字〔2007〕212號）第五條明確規(guī)定，工商行政管理機關、公安機關應當依法受理傳銷舉報，并在受理舉報后的3日內(nèi)開展調(diào)查。經(jīng)過調(diào)查，對于依法不屬于自己職權范圍內(nèi)的舉報，應當及時移交主管機關，并告知舉報人。
　　
據(jù)此，市場監(jiān)管部門和公安機關均負有依法認定和查處傳銷行為的職責，公安機關查處傳銷犯罪案件無須以市場監(jiān)管部門作出行政認定為前提條件。
　　
3.市場監(jiān)管部門實施暫停結算措施是否具有合法性？
　　
當前，有些地方依據(jù)《國務院辦公廳轉發(fā)工商局、公安部、人民銀行〈關于嚴厲打擊傳銷和變相傳銷等非法經(jīng)營活動的意見〉（國發(fā)〔2000〕55號）第四條“對涉嫌從事傳銷和變相傳銷等非法經(jīng)營活動的單位和組織者，經(jīng)縣級以上工商行政管理局局長批準，由有關工商行政管理機關持有效的批準文件通知開戶銀行在六個月內(nèi)暫停其辦理結算業(yè)務，各銀行應予支持和配合。對涉嫌單位和組織者正常的費用開支和特殊資金需要，經(jīng)縣級以上工商行政管理局局長批準后方可辦理結算”的規(guī)定，直接由市場監(jiān)管部門對涉?zhèn)髻~戶實施暫停結算，這種做法是不符合法律規(guī)定的。該意見是2000年8月13日公布施行的，主要內(nèi)容因與現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定相抵觸而自然失效。具體如下：第一，該通知不屬于行政法規(guī)，而是規(guī)章性文件。第二，2012年1月1日起施行的《行政強制法》第九條規(guī)定行政強制措施的種類包括：（一）限制公民人身自由；（二）查封場所、設施或者財物；（三）扣押財物；（四）凍結存款、匯款；（五）其他行政強制措施。同時第十條規(guī)定法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設定行政強制措施。第三，2003年修訂的《商業(yè)銀行法》第二十九條、第三十條規(guī)定，除非法律另有規(guī)定，任何單位和個人均無權凍結、扣劃個人賬戶和單位賬戶。據(jù)此，國辦發(fā)〔2000〕55號文件中“市場監(jiān)管部門在辦理傳銷案件中可以要求金融部門暫停辦理結算”的規(guī)定與現(xiàn)行《行政強制法》《商業(yè)銀行法》相沖突，不具備合法性。
　　
4.市場監(jiān)管部門對涉嫌傳銷行為進行查處時，應當向哪個部門申請司法凍結違法資金？
　　
《禁止傳銷條例》第十四條第一款第（八）項所指的司法機關，應當僅指法院，而不包括公安機關?！缎姓娭品ā芬?guī)定凍結存款的行政強制措施只能由法律設定?！督箓麂N條例》第十四條第一款第（八）項規(guī)定縣級以上工商部門對有證據(jù)證明轉移或者隱匿違法資金的，可以申請司法機關予以凍結，該“凍結”并非行政強制措施，而是司法行為；此處的司法機關僅指法院，不包括公安機關。公安機關只能在刑事立案后才能采取凍結等強制措施，根據(jù)一事不再罰以及刑事優(yōu)于行政的原則，對同一主體實施刑事追訴后，其行政違法行為已被刑事違法行為吸收，行政機關不宜再對該行為實施處罰。因此，市場監(jiān)管部門只能向公安機關進行案件移送，而不能向公安機關申請司法凍結。

內(nèi)容來源：中國市場監(jiān)管報